L’actualité du droit électoral français
Date 2/12/2005 17:20:58 | Sujet : Colloque: Le processus électoral
| L’actualité du droit électoral français
Par Bernard MALIGNER
CNRS - CERSA - Université Paris II
Il y a quelques années, M. Jacques Chancel, qui recevait Mg Marty, Cardinal-Archevêque de Paris, à l’une de ses fameuses émissions « Radioscopie » lui dit au terme de celle-ci : « Monseigneur, il nous reste dix secondes ; pour vous, qu’est-ce que Dieu ? ». Mutatis mutandis, c’est un peu au même exercice que je suis confronté aujourd’hui puisqu’il m’appartient de vous exposer en vingt minutes – il m’a été demandé de montrer l’exemple puisque je planche le premier – ce qu’est l’actualité du droit électoral français.
Il est aisé de définir le « droit électoral français » : il est constitué de toutes les règles, voire en amont des projets et propositions, notamment parlementaires, qui sont ou sont susceptibles de devenir le droit électoral positif au sens strict. Il s’agit aussi des décisions que rend la jurisprudence en matière d’élections politiques nationales ou locales. Ce dernier substantif exclut de s’intéresser à une question voisine de l’élection, alors même que l’actualité commanderait d’en parler : le référendum.
Quant à savoir ce qu’est l’actualité, il suffit de consulter Le Petit Robert pour savoir qu’il s’agit de ce qui correspond au proche passé. Mais alors qu’est-ce que le proche passé ? Par convention avec moi-même, j’ai convenu que le proche passé du droit électoral donc l’actualité du droit électoral français correspondrait aux règles de droit positif, aux projets et propositions en cours de discussion, à la jurisprudence récente, au cours de la période d’un an (sauf exception rarissime) : de novembre 2004 à la date de notre colloque.
Or, au cours de cette période d’un an, le droit électoral français me paraît être caractérisé par deux traits principaux. D’une part, on assiste à un vaste mouvement de réforme du droit électoral écrit (I) ; d’autre part, la jurisprudence électorale est marquée par des avancées notables dans l’interprétation et l’application du droit écrit électoral (II).
I. Un vaste mouvement de réforme du droit électoral écrit
A cet égard, trois axes de réformes se dessinent nettement.
A. Les réformes concernant la préparation et l’organisation des élections
Dans cette perspective, trois points sont incontestablement d’actualité. Le premier concerne le calendrier électoral ; le deuxième intéresse le remodelage des circonscriptions électorales, spécialement législatives ; le troisième concerne le régime des candidatures aux élections.
1°) La révision du calendrier électoral
De cette question, je ne dirai que très peu de choses puisque M. le président Hyest, auteur du Rapport ayant pour titre Proroger le mandat des sénateurs, des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007 (Document Sénat n° 3, annexe au procès-verbal de la séance du 5 octobre 2005), vient à l’instant dans ses aimables propos d’accueil de nous en parler. Il suffit simplement de rappeler brièvement que le report du calendrier électoral primitif qui, s’il était maintenu, aurait pour conséquence l’organisation de cinq élections en 2007 (la présidentielle, les législatives, les cantonales, les municipales et les sénatoriales) engendrerait ou entraînerait une confusion des enjeux nationaux et locaux, des difficultés d’organisation pour les communes, les préfectures, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et les juges tant administratif que constitutionnel. Et ce, sans préjudice de parrainages des candidats à l’élection présidentielle par des maires en fin de mandat et de nouveaux maires. C’est pourquoi, le projet de loi gouvernemental précédé de diverses propositions de loi en ce sens - tel qu’il a été adopté en première lecture par le Sénat le 11 octobre dernier et avant son examen par l’Assemblée nationale où il n’est pas encore inscrit à l’ordre du jour - prévoit le calendrier suivant. Rien n’est changé en ce qui concerne les élections présidentielles et législatives : celles-ci sont maintenues aux dates prévues en 2007. En revanche, les autres élections sont reportées d’un an. Ainsi, se dérouleront en 2008, les élections cantonales, municipales (au printemps), tandis que les élections sénatoriales devront intervenir à l’automne. Il reste que dans l’état du texte, le mandat d’une des séries des sénateurs durera dix ans, ce qui semble provoquer quelques résistances du côté de chez certains députés…
2°) Le remodelage des circonscriptions législatives
Dans ses Observations sur les échéances électorales à venir du 7 juillet 2005, le Conseil constitutionnel n’a pas manqué de faire observer que le dernier remodelage des circonscriptions électorales remonte à la loi du 24 novembre 1986 qui reposait sur le recensement de la population de 1982 et qu’une réforme est d’autant plus nécessaire que, depuis lors, deux recensements sont intervenus en 1990 et 1999. Pour le Conseil constitutionnel, cette situation est peu compatible avec les exigences posées par l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’homme et les articles 3 et 24 de la Constitution : l’égalité devant le suffrage est en effet quelque peu malmenée. On sait que dans ses Observations de juillet 2005, le Conseil constitutionnel a explicitement indiqué qu’un « redécoupage » des circonscriptions législatives devrait intervenir avant les prochaines élections législatives et que, si ce remodelage n’était pas réalisé avant l’échéance de 2007, il devrait être effectué aussitôt après… Des parlementaires ont interrogé le Gouvernement à ce sujet. En réponse à des questions écrites de MM. Marc Francina et Léonce Déprez, le Gouvernement a récemment fait savoir (4 octobre 2005) qu’une commission de 5 membres, présidée par un Conseiller d’Etat et dans laquelle siégeaient deux professeurs de droit, un membre du corps préfectoral et un statisticien, s’était penchée sur la question ; qu’elle avait rendu un rapport et que le gouvernement avait décidé de ne pas procéder à un remodelage des circonscriptions maintenant, c’est-à-dire à moins deux ans des élections, car procéder autrement serait contraire à l’usage républicain… Il reste à remarquer que, suivant des données récentes contenues dans une réponse à une question écrite de Mme Marie-Jo Zimmermann, le ministre d’Etat, ministre de l’Intérieur (11 octobre 2005) fait tout de même bien ressortir les inégalités entre les circonscriptions. Ainsi par exemple, le député de la 2e circonscription de la Lozère représente 34 374 habitants, tandis que celui de la 2e circonscription du Val-d’Oise représente 188 200 habitants soit 5,47 fois plus… Le juriste doit poser la question de légalité d’une telle situation. L’absence de réforme de la carte des circonscriptions législatives est-elle contraire au principe d’égalité devant le suffrage ? La question est difficile et me conduit à présenter deux séries d’observations à ce sujet. En premier lieu, je n’ignore pas que dans le cadre d’un contentieux électoral classique formé après l’élection d’un député déterminé, un contrôle de constitutionnalité est, en l’état du droit jurisprudentiel, impossible. On sait en effet, depuis une décision du 25 juillet 2002, A.N. Var, 6e circ. (Affaire Mme Pailler) notamment, qu’un grief tiré de l’inconstitutionnalité d’une absence de découpage est inopérant dans le cadre du contrôle exercé sur le fondement de l’article 59 de la Constitution, c’est-à-dire lorsque le juge constitutionnel intervient en sa qualité de juge de l’élection. Et comme il est évidemment exclu qu’il soit possible d’exercer sur ce point un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de l’article 61 de la Constitution, il est très certainement impossible que le Conseil constitutionnel soit amené à contrôler la constitutionnalité d’un refus de découpage ou de l’absence de redécoupage des circonscriptions législatives. Mais en second lieu, il ne nous semble pas exclu qu’un contrôle de conventionnalité soit mis en œuvre dans les circonstances que l’on va brièvement exposer. En effet, dès lors qu’il est admis depuis une décision du Conseil constitutionnel du 21 octobre 1988, A.N. Val-d’Oise, 5e circonscription, que le juge constitutionnel, en sa qualité de juge de l’élection, apprécie la compatibilité d’un texte législatif avec un instrument international, on ne voit pas ce qui pourrait faire obstacle à ce que l’absence d’un découpage de circonscription législative soit confronté à une convention internationale. C’est sans succès, à mon avis, que serait invoquée une violation du principe d’égalité de suffrage au regard de la CEDH dès lors que ladite Convention ne comporte pas de stipulation de cette nature. En revanche, il nous semble que l’absence de découpage législatif pourrait être contestée au regard des dispositions de l’article 25, b, du Pacte international sur les droits civils et politiques qui font référence au principe d’égalité devant le suffrage, tout au moins si l’on en croit la lecture que fait de ce texte le Haut commissariat ONU aux droits de l’Homme, dans sa 57 e session du 12 juillet 1996 (point 21). De sorte que, si cette opinion est fondée, on ne voit pas comment le Conseil constitutionnel pourrait se refuser à exercer son contrôle avant le scrutin, à la suite d’un recours formé par un de ces requérants d’habitude que l’on connaît, qu’il s’agisse de M. Meyet, de M. Hauchemaille ou de M. Hoeffer, sur le fondement de la jurisprudence Delmas, Bernard, Hauchemaille et Association Déclic (V. commentaire de M. J.-E. Schoettl sous Cons. const. 22 mai 2002, Les Petites Affiches 4 juin 2002, p. 13), à l’occasion d’un recours dirigé contre le décret portant convocation des électeurs… Nous attendrions avec grand intérêt sa décision sur le fond, bien que l’on puisse penser qu’il a déjà, d’une certaine manière, apporté par anticipation sa réponse en indiquant, comme on l’a rappelé plus haut, que si le découpage des circonscriptions législatives n’était pas opéré avant les futurs élections législatives, ce serait – seulement – regrettable, ce qui donne à penser que ce n’est pas nécessairement illégal…
3°) Les réformes concernant les candidats aux élections
Elles portent sur le régime des candidatures à certaines élections d’une part et sur le régime des incapacités électorales d’autre part.
a) La modification du régime des candidatures
Trois séries de propositions sont faites à cet égard.
D’abord, il est proposé, sur les recommandations du Conseil constitutionnel d’ailleurs, de réfléchir aux conditions de la candidature aux élections présidentielles. On sait que, en dépit de la réforme opérée en 1976, portant de 100 à 500 le nombre de signatures que doit recueillir un candidat pour concourir à l’élection présidentielle, 16 candidats se sont présentés lors de la dernière élection présidentielle de 2002, chiffre jamais atteint jusqu’ici et qui a probablement contribué à la dispersion des voix au premier tour, possiblement retentit sur les candidatures au second tour et, par suite, sur les résultats que l’on sait… C’est pourquoi, il a été proposé par M. le sénateur Vallet de porter de nombre de signatures de 500 à 1000 (proposition n° 503). De même, et de manière très intéressante, M. le sénateur Jean-Louis Masson a proposé la mise en place d’un système de parrainage plus raffiné. Le système ancien – c’est-à-dire actuel – ayant donné des résultats inattendus pour les uns inespérés pour les autres, doit être modifié : l’honorable parlementaire propose, comme son collègue Vallet, de porter le nombre de parrains à 1000. Mais comme il lui semble tout à fait anormal que des candidats potentiels, représentant un courant d’idées non négligeable ne puissent participer à la compétition, il recommande que les formations politiques ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés lors des plus récentes élections législatives puissent présenter un candidat de leur choix (proposition de loi Masson Document Sénat 2005, n° 19).
Ensuite, il est préconisé de mettre en place un système nouveau pour les candidatures au second tour des élections cantonales et pour le second tour des élections législatives. Dans le système préconisé par M. Olivier Dassault et Alain Gest (proposition de loi document Assemblée nationale 2005 n° 2388), il s’agit d’éviter en tout état de cause des « triangulaires » ou des « quadrangulaires ». Aussi bien, est-il envisagé de permettre aux seuls deux candidats arrivés en tête à l’issue du premier tour de pouvoir se présenter au second.
Enfin, l’extension de la féminisation des candidatures est recherchée. Il s’agit en fait d’étendre le principe de la parité femme-homme initié par la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 et consacré par la loi du 6 juin 2000 (laquelle a inspiré d’autres réformes législatives pour les élections européennes ou les élections sénatoriales). L’état des lieux à la suite de ces réformes législatives est assez contrasté : d’une part, la présence des femmes dans les conseils municipaux dans les communes de 3500 habitants et plus est passé de 25,7 % en 1995 à 47,5 ¨% en 2002, première année d’application de la réforme où le principe de parité s’applique par « groupe de 6 personnes candidates ». Au Sénat, le nombre de femmes représente environ 17 % du nombre total des sénateurs et la féminisation des candidatures a eu un effet sur le rajeunissement de la Haute assemblée. Faut-il rappeler qu’au Parlement européen, dont la première Présidente fut Mme Simone Veil, le pourcentage de femme parlementaire européen est passé de 22,2 % en 1979 à 43,6 % en 2004. Dans les conseils régionaux, la part des femmes atteint 47,6 % des conseillers régionaux ; mais elles ne représentent que 37,7 % des vice-présidents. Mais, d’autre part, les femmes ne représentent que 12,31 % des députés à l’Assemblée nationale et dans les communes de 3500 habitants et plus, les femmes occupant un fauteuil de maire, qui représentaient 4,4 % du total en 1995, n’est que de 6,7 % actuellement. Madame Gisèle Gautier relève dans ses rapports soumis au Sénat que sur 36700 maires, 4076 seulement (soit 11 % ; 7 % en 1995) sont des femmes. Dans le même esprit, les femmes ne représentent que 10,4 % des conseillers généraux et 18 départements ne comptent aucune femme…
D’où un grand nombre de propositions de loi ayant pour objet d’étendre la parité dans l’ensemble des assemblées délibérantes par l’instauration d’une parité femme-homme strictement alternative pour les élections à la représentation proportionnelle et, pour les élections au scrutin uninominal majoritaire, l’institution obligatoire d’un mode de candidature associant le candidat titulaire d’un sexe donné et un candidat suppléant de l’autre sexe (propositions de loi de Mme Zimmermann, de M. Zumkeller, de M. Folliot, de M. Denis Jacquat. Par ailleurs, il est préconisé d’étendre la féminisation des exécutifs municipaux et régionaux (on ne compte qu’une seule femme, Mme Ségolène Royal, comme présidente d’un conseil régional) par un système du même type d’alternance stricte femme-homme parmi les adjoints au maire et les vice-présidents des conseils régionaux (V. propositions de loi de Mme Valérie Létard (document Sénat n° 51), Mme Zimmermann (document Assemblée nationale n° 2265 et n° 2263), Mme Cohen-Séat et ses collègues du groupe communiste républicain et citoyen).
b) La modification du régime des inéligibilités et des incompatibilités
A s’en tenir à une réponse apportée par le ministre de l’Intérieur le 13 octobre 2005 à une question écrite de M. le sénateur Masson, la question de la réforme du régime des inéligibilités et des incompatibilités est à l’ordre du jour du travail gouvernemental. Actuellement le Gouvernement procède à la consultation de l’ensemble des ministères concernés et poursuit ses réflexions en tenant compte de l’évolution du paysage institutionnel lié au développement de l’intercommunalité et à la décentralisation. Il pourrait, à notre sens, s’inspirer des travaux d’universitaires à ce sujet (V. par exemple l’étude de M. François Robbe, Inéligibilités et incompatibilités, in Le caractère équitable de la représentation politique, L’Harmattan, 2004, p. 154 et ss.).
B. Les réformes concernant le vote des électeurs
L’une porte sur la question de l’acquisition du droit de vote (1°) ; l’autre concerne la question de l’exercice du droit de vote (2°).
1°) L’acquisition du droit de vote : le droit de vote des étrangers
C’est un problème partiellement réglé en l’état du droit (a), qui reste récurrent dans un cas bien précis (b).
a) Le problème du droit de vote des ressortissants des Etats membres de l’Union européenne est aujourd’hui un problème réglé. Les citoyens de ces Etats ont la qualité de citoyens de l’Union européenne et peuvent voter et d’ailleurs être élus dans les conseils municipaux ; ils sont au nombre de 171 000 électeurs pour les élections municipales. Ils peuvent aussi voter aux élections européennes : ils sont inscrits sur les listes prévues à cet effet à concurrence de 152 600 d’après les chiffres contenus dans une réponse à une question écrite de Mme Zimmermann (4 octobre 2005).
b) Mais, évidemment, le problème est récurrent en ce qui concerne les ressortissants des Etats non-membres de l’Union européenne. En 2002, une proposition de loi soutenue avec force notamment par M. le député Noël Mamère a été adoptée en faveur du droit de vote de ces intéressés à l’Assemblée nationale. Mais le texte n’a pas dépassé ce stade. Il y a quelques semaines, la question a connu un regain d’actualité à la suite d’une déclaration de M. Nicolas Sarkozy qui s’est déclaré favorable à titre personnel à la reconnaissance du droit de vote à cette catégorie d’étrangers pour les élections municipales, dès lors qu’ils résident en France depuis plusieurs années d’une façon régulière. Telle n’est pourtant pas la position officielle des autorités exécutives françaises qui lient étroitement le droit de vote à la nationalité. C’était l’opinion défendue par M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, lorsqu’il a mis en place la Haute autorité de lutte contre les discriminations ; telle est l’opinion officielle de M. le Président de la République, Jacques Chirac, reprise par l’actuel Premier ministre M. Dominique de Villepin dans un entretien récent au Parisien (26 octobre 2005). L’opinion publique, quant à elle, semble avoir actuellement une opinion pour le moins incertaine. Les sondages sont apparemment contradictoires. En effet, selon un sondage CSA/ La lettre de la citoyenneté, réalisé le 26 octobre 2005, par téléphone auprès d’un échantillon représentatif de 1016 personnes de 16 ans et plus, publié dans Le Parisien le 28 octobre 2005, à la question : « Etes-vous favorables ou défavorable à l’extension du droit de vote aux municipales résidents étrangers non membres de l’Union européenne », 45 % des interrogés se sont déclarés favorables et 52 % se sont déclarés défavorables (3 % de sans réponse). Mais, dans un autre sondage réalisé par l’IFOP les 27 et 28 octobre 2005 auprès de 959 personnes, par téléphone et à domicile, publié dans le Journal du dimanche du 30 octobre 2005, à la question de savoir si l’on est favorable ou défavorable au vote des « non européens installés en France depuis plus de 10 ans aux élections municipales », 63 % des interrogés ont répondu par l’affirmative (18 % tout à fait favorables ; 45 % plutôt favorables), tandis que 36 % se sont déclarés défavorables (1 % ne se prononce pas). Il y a fort à parier que cette question redeviendra d’actualité dans les prochains mois au moins dans les programmes des candidats à l’élection présidentielle…
2°) L’exercice du droit de vote
Diverses mesures sont destinées à faciliter l’expression du vote et sont, accessoirement, regardées comme étant de nature à favoriser la participation électorale. Il y a matière à distinguer entre deux séries de mesures.
a) Les unes sont destinées à faciliter le vote des électeurs présents. A cet égard, je me bornerai à signaler, d’une part, la « résurrection » des machines à voter, réalisée par deux décrets de 2004, qui ont autorisé leur installation dans 53 communes. Les expériences menées, notamment pour le référendum de 2005, sont semble-t-il concluantes. On n’a pas enregistré, à ma connaissance tout au moins, de sérieuses difficultés techniques. D’autre part, l’expérience des bulletins rédigés en braille, préconisée par M. Francis Falala et M. Alain Suguenot, a connu un certain succès lors du référendum de 2005.
b) Les autres ont vocation à faciliter le vote des électeurs absents. Je ne dirai rien ou que peu de choses à propos du vote par Internet parce que cette question fait l’objet de communications particulières de M. le sénateur Del Picchia qui est un fervent défenseur de cette procédure au Sénat, MM. les députés Hunault et 11 autres de ses collègues (proposition de loi document Assemblée nationale n° 1823) et Ferry (document Assemblée nationale n° 1940), Mme Geneviève Colot et 116 autres de ses collègues (document Assemblée nationale n° 2104) plaidant dans le même sens à l’Assemblée nationale. Je signalerai surtout ici la libéralisation du vote par procuration réalisée par l’ordonnance n° 1165 du 8 décembre 2003 qui a modifié les dispositions de l’article L. 71 en permettant notamment aux détenus, non privés du droit de vote, de prendre part aux élections ; ce que le Conseil constitutionnel s’applique à vérifier le cas échéant (V. par exemple CC 13 octobre 2005, A.N. Hauts-de-Seine, 13e circ., M. Karsenti).
C. Les réformes visant à étendre les pouvoirs du Conseil constitutionnel
Divers projets visent à renforcer les pouvoirs du Conseil constitutionnel en matière de contrôle des élections.
1°) Il est envisagé de confier en amont du contrôle des élections présidentielles le contrôle des comptes de campagne des candidats à ces élections à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Il est vrai que le Conseil est moins armé, si l’on peut dire, que la CNCCFP pour effectuer ce contrôle. Si ce projet se transformait en droit positif, le système de contrôle des comptes par l’autorité administrative indépendante serait unifié puisque tous les candidats à toutes les élections dans les circonscriptions de 9000 habitants et plus verraient leurs comptes de campagne vérifiés par le même organisme. Toutefois, on fera observer que compte tenu de l’état du droit en matière de contentieux du remboursement des dépenses électorales (V. infra), il reviendrait au Conseil d’Etat de se prononcer sur les recours formés par les candidats à l’élection présidentielle contre les décisions d’approbation après réformation prises par la CNCCFP, ce qui, aux yeux de certains, serait quelque peu paradoxal.
2°) Le Conseil constitutionnel demande, dans ses observations de juillet 2005 d’instituer un délit d’entrave à l’action des délégués du Conseil constitutionnel appelés à contrôler sur place le déroulement des opérations de vote. Le Conseil est fondé à formuler cette demande tant il a eu à constater à maintes reprises par le passé la désinvolture et le mauvais vouloir de membres des bureaux de vote à tenir compte des observations faites par ses délégués par le passé.
3°) Un pouvoir de « modulation » des sanctions en matière de contrôle des comptes de campagne pourrait être reconnu au profit du Conseil constitutionnel. Il en dispose pour les élections présidentielles et pourrait en faire usage lorsque l’irrégularité est vénielle et involontaire pour les élections législatives.
4°) Il est, à notre sens, tout à fait indispensable que le Conseil constitutionnel dispose du pouvoir de reconnaître la « bonne foi » d’un candidat en matière de contrôle des comptes de campagne et de relever de l’inéligibilité d’un an le candidat intéressé, car il est anormal qu’il ne dispose pas du même pouvoir que n’importe quel tribunal administratif. Il est donc nécessaire que, dans les meilleurs délais, une loi organique intervienne afin de réaliser cette réforme par simple « copie » des dispositions de l’article L. 118-3 du code électoral.
5°) Enfin, il faut faire état d’une proposition de Mme le député des Esgaulx (proposition de loi document Assemblée nationale n° 2469) et de 100 autres de ses collègues destinée à octroyer au Conseil constitutionnel ce que l’on peut appeler des « pouvoirs de police contentieuse ». Il s’agirait en la circonstance d’autoriser le Conseil constitutionnel à prononcer une amende pour recours abusif (la juridiction administrative dispose déjà de ce pouvoir) et à accorder des dommages-intérêts aux candidats qui serait fondé à en réclamer. Il n’est pas sûr que cette dernière proposition soit des plus orthodoxes eu égard à la nature du contentieux électoral qui est un contentieux objectif…
Mais l’actualité du droit électoral français est aussi marquée par des avancées notables de la jurisprudence
II. Une jurisprudence électorale marquée par des avancées notables
Outre des décisions jurisprudentielles originales (A), les apports de la jurisprudence portent essentiellement sur le contrôle du financement des campagnes électorales (B) et sur la question des sanctions électorales complémentaires (C).
A. Des décisions jurisprudentielles originales
Certaines décisions originales méritent d’être signalées en matière d’élections parlementaires, d’élections « provinciales », d’élections régionales et des exécutifs municipaux.
1°) Elections parlementaires, élections sénatoriales
a) On mentionnera la décision récente par laquelle le Conseil d’Etat s’est déclaré compétent pour connaître d’un recours dirigé contre le décret de convocation des électeurs sénatoriaux dans trois (CE 16 septembre 2005, M. Hoeffer, req. n°s 282171 et ss, à paraître aux Tables du Recueil Lebon). Par le même arrêt, la Haute juridiction a rejeté le recours en soulignant l’absence d’intérêt du requérant : n’étant inscrit sur aucune des listes des départements du Cher, de la Sarthe ou de la Vienne, l’intéressé ne justifiait pas d’un intérêt lui donnant une qualité suffisante pour agir…
b) Il convient aussi de relever l’annulation, par le Conseil constitutionnel des élections sénatoriales dans le Bas-Rhin (Cons. const. 25 novembre 2004, Sénat, Bas-Rhin, Rec. CC p. 182 ; AJDA 2005, n° 7, p. 377, note B. Maligner). C’est en effet seulement la 5e fois depuis les débuts de la Ve République qu’une élection sénatoriale est annulée. C’est aussi la première fois que la Haute instance se prononce sur l’ordre suivant lequel les délégués des conseils municipaux sont appelés, en cas d’empêchement des délégués titulaire, à prendre part au vote. La décision est enfin intéressante en ce que l’annulation résulte d’une rectification hypothétique des résultats portant sur une déduction hypothétique des suffrages au détriment de la liste arrivée en tête et par une adjonction hypothétique des suffrages au bénéfice de la liste la moins favorisée. Cette décision a été critiquée par un commentateur qui a fait valoir que les deux opérations effectuées par le juge de l’élection étaient « incompossibles » au sens où Leibniz employait ce terme puisque la rectification porte sur 6 suffrages alors que seuls 3 suffrages étaient irréguliers. Mais l’auteur de cette critique n’est pas, à la différence des membres du Conseil constitutionnel, un « sage »…
2°) Elections provinciales. On retiendra que par une décision du 15 novembre 2004, El. à l’Assemblée de la Polynésie (LPA 6 avril 2005, n° 68, p. 10, note J.-P. Camby), le Conseil d’Etat a partiellement annulé les élections en Polynésie française pour atteinte au principe de la neutralité du bureau de vote c’est-à-dire des personnes constituant le bureau et de la salle de vote. En l’espèce, les membres des bureaux de vote et les aménagements des salles de vote étaient aux couleurs d’un parti politique. La solution a été rééditée pour une élection municipale (CE 26 novembre 2004, El. mun. de Contrevoz (Ain), Leb. T. p. 705, AJDA 2005, p. 438, note B. Maligner. Sur l’ensemble de ce contentieux en Polynésie française, voir Jean-Philippe Thiellay [AJDA 2005, p. 868]: « Le statut de la Polynésie à l’épreuve d’un an de crise »)
3°) S’agissant des Elections régionales, deux affaires doivent être mentionnées.
a) L’affaire Elections régionales de Picardie, M. Montes (CE 20 oct. 2004, AJDA 2005, p. 155, note B. Maligner.) : il revient au juge de l’élection, décide le Conseil d’Etat, de procéder aux investigations qu’impliquent les griefs soulevés devant lui et par suite, de rectifier le nombre de sièges obtenus par une liste, d’annuler l’élection d’un candidat et de proclamer un autre élu. Dans l’Oise, par suite d’une erreur les résultats de deux listes ont été inversés. Après rectification du résultat dans l’Oise, le juge de l’élection vérifie la validité des procédures électorales ». Ce qui implique de vérifier l’attribution des sièges entre les listes au niveau régional, puis compte tenu du mode de dévolution des sièges avec la nouvelle loi du 11 avril 2003, de procéder à une nouvelle répartition des sièges dans deux sections départementales (Oise et la Somme qui n’était pas visée). Ceci aboutit à l’annulation de l’élection d’un candidat et à la proclamation d’un nouvel élu.
b) L’affaire M. Le Pen, Elections régionales en Provence-Alpes-Côte d’Azur : (CE 16 février 2005, AJDA 2005, p. 1014, note B. Maligner). Cette affaire a connu un fort retentissement médiatique, compte tenu de la personnalité du principal protagoniste. Sur le plan procédural d’une part, le Conseil d’Etat décide qu’une personne qui n’a pas la qualité d’électeur, de candidat ou d’éligible est en droit de contester l’élection à laquelle il n’a pas participé. Cette solution s’explique par le fait que les décisions par lesquelles un tribunal administratif a refusé l’enregistrement de la candidature d’un intéressé sont susceptibles de recours devant le juge de l’élection à l’occasion d’un recours dirigé contre cette élection. Sur le fond d’autre part, le Conseil d’Etat a réédité une jurisprudence inaugurée pour les élections municipales à deux reprises au moins antérieurement, en considérant à très juste titre, en se fondant sur les dispositions du CGI relatives à la taxe d’habitation, qu’une personne ne justifie pas être inscrite au rôle d’une contribution directe en produisant un bail au nom d’une formation politique, correspondant à la permanence de ce parti politique. L’intéressé n’était donc pas personnellement redevable de la taxe d’habitation au premier janvier de l’élection. Il était donc inéligible et n’était pas en droit d’être candidat aux élections régionales en Provence-Alpes- Côte d’Azur.
4°) Elections des adjoints aux maires.
Concernant l’élection des adjoints au maire, le Conseil d’Etat a rendu deux décisions intéressantes assez récemment.
a) D’une part, après une élection municipale partielle, le conseil municipal peut décider une nouvelle élection des adjoints ; soit une nouvelle élection de tous les adjoints soit de ne pourvoir qu’aux postes d’adjoints vacants. Cette décision n’est pas subordonnée à un vote formel ou discussion préalable. Mais il faut que l’assentiment de la totalité ou de la majorité des conseillers présents ait pu être constaté par le maire ou le président de séance. Si tel n’est pas le cas la délibération par laquelle il a été procédé à l’élection de trois adjoints, en l’occurrence, est annulée. (CE 27 juillet. 2005, El. de trois adjoints au maire de Roëzé-sur-Sarthe, à paraître aux Tables du Recueil Lebon, req. n° 274600).
b) D’autre part, à la suite du décès d’un adjoint, il est possible d’organiser une élection municipale complémentaire portant sur un seul siège et d’organiser une nouvelle élection de tous les adjoints, en l’espèce trois, lesquels prennent rang indépendamment de l’ordre des nominations jusqu’alors en vigueur (CE 3 juin 2005, El. des adjoints au maire de Saint-Laurent-de-Lin, à paraître aux Tables du Recueil Lebon ; AJDA 2005, p. 2002, note B. Maligner). Mais, à la suite de cet arrêt, une question se pose : quel serait l’ordre des adjoints dans le cas où il y aurait à élire un nombre d’adjoints supérieur à un et inférieur à celui de tous les postes ? L’avenir le dira probablement...
B. Les apports jurisprudentiels en matière de contrôle du financement des campagnes électorales
Ils intéressent la notion de dépenses électorales (1°), les modalités de règlement des dépenses (2°) ainsi que le contentieux du remboursement des dépenses électorales (3°).
1°) Les apports relatifs à la notion de dépenses électorales
Si, au cours de la période récente, la notion de dépenses électorales a été affinée (a), elle ne manque pas de subjectivité (b).
a) Une notion affinée. Avant les décisions CE 27 juin 2005, Gourlot, req. n° 272 551, à paraître aux Tables du Recueil Lebon ; 6 juillet 2005, M. Maréchal, AJDA 2005 p. 1805 ; 10 août 2005, Le Drian, AJDA 2005, p. 2070, note B.Maligner, il était – grosso modo – admis que constituait une dépense électorale une dépense exposée au profit de la personne ou du programme d’un candidat, à l’occasion de l’élection, et pendant l’année précédant l’élection. Avec ces arrêts du printemps et de l’été 2005, n’ont le caractère de dépenses électorales que les dépenses dont la finalité est l’obtention de suffrages. Cela permet d’exclure des dépenses qui ne visent pas directement à la captation de suffrages telles que des dépenses de coiffure ou d’habillement, bien qu’elles aient été exposées à l’occasion de l’élection. En conséquence, de semblables dépenses sont exclues du montant du remboursement auquel ont droit les candidats.
b) Mais la notion de dépense est néanmoins une notion subjective. C’est ce que montre l’affaire Rebsamen (TA Dijon 19 oct. 2004, Mme K. Williams, AJDA 2005, p. 45, note B.Maligner et CE 20 mai 2005, El. cant. de Dijon V., AJDA 2005, n° 35, p. 1956, note B.Maligner). En l’espèce étaient en cause des pages d’un bulletin municipal dont le candidat élu s’était servi pour sa campagne lors d’une élection cantonale. Le tribunal administratif a estimé que le coût de cette publication, qui avait servi à la promotion du candidat et qui comportait des thèmes se rapportant à sa campagne, devait figurait dans le compte de campagne de l’intéressé et, considérant que l’intégration de cette dépense dans le compte de campagne faisait apparaître un dépassement du plafond des dépenses autorisé dans la circonscription, a rejeté le compte de campagne, ordonné le versement de l’excédent au Trésor public, déclaré le candidat inéligible et annulé son élection… En appel, le Conseil d’Etat a été d’un avis radicalement contraire et a jugé que cette publication, par son contenu, par le ton employé, n’était pas un instrument de propagande en faveur du candidat élu. Aussi bien, son coût n’avait-il pas à figurer dans le compte de campagne au titre des dépenses. D’où absence de rejet du compte, absence de toute sanction électorale ou financière. C’est dire qu’une même affaire peut légitimement donner lieu à juger une chose et son contraire…
2°) Les apports relatifs aux modalités de règlement des dépenses électorales
Le principe d’origine législative (a) est assorti d’une exception jurisprudentielle (b).
a) Le principe en la matière est connu : le règlement par le mandataire financier des dépenses électorales exposées par un candidat est une formalité substantielle à laquelle il ne peut être dérogé. C’est ce qu’a rappelé le Conseil d’Etat récemment : CE 1er avril 2005, CNCCFP c/ M. Gernigon, AJDA 2005 p. 1078. Et la méconnaissance de cette règle de principe entraîne normalement le rejet du compte de campagne, l’inéligibilité du candidat fautif et, le cas échéant, s’il a été élu, l’annulation de son élection ou sa démission d’office par le juge de l’élection.
b) Toutefois, la jurisprudence admet conditionnellement qu’il puisse être dérogé à cette règle. Actuellement, les jurisprudences constitutionnelle et administrative sont concordantes et se rejoignent. En effet, il est admis par les deux hautes juridictions qu’un candidat règle directement les dépenses qu’il a exposées au cours de sa campagne à la condition qu’il s’agisse de « menues dépenses » - c’est le cas lorsque le candidat paie directement sans passer par l’intermédiaire de son mandataire financier des dépenses telles qu’un plein d’essence -, que le montant des dépenses directement réglées soit faible au regard du montant total des dépenses électorales retracées dans le compte de campagne, et « négligeable », pour le Conseil constitutionnel ou « faible », selon le Conseil d’Etat, au regard du plafond des dépenses électorales. C’est ce qui résulte par exemple de l’arrêt du Conseil d’Etat en date du 17 juin 2005, Denoual. D’une étude à paraître dans quelques semaines à l’AJDA portant sur 60 cas, il est possible de faire deux remarques complémentaires. D’une part, il faut n’accorder qu’une portée assez relative à l’appréciation du caractère négligeable ou faible du règlement direct par le candidat de ses dépenses électorales au regard du plafond des dépenses autorisé. Si cette valeur est, en pourcentage, équivalente à 1,5 ou 1,8 % ce qui peut paraître faible, le compte est cependant à bon droit rejeté, dès l’instant que la première condition n’est pas satisfaite, c’est-à-dire si elle n’est pas faible au regard du montant total des dépenses exposées. D’autre part, il ressort de cette même étude qu’il existe une marge d’incertitude : on ne peut dire si le compte de campagne doit être rejeté si le montant des dépenses directement réglées par le candidat est supérieur à 2,1% du total des dépenses électorales du candidat et inférieur à 8,7 % du plafond.
3°) Les apports relatifs au contentieux du remboursement des dépenses
A cet égard, le droit jurisprudentiel a notablement évolué en 2005.
a) Le droit jurisprudentiel antérieur à 2005. Avant 2005, le contentieux du remboursement des dépenses électorales auquel ont droit les candidats était finalement assez sinueux. En effet, lorsque la CNCCFP avait approuvé purement et simplement le compte de campagne d’un candidat ou approuvé après réformation son compte, le montant du remboursement était effectué par le préfet du département dans lequel l’élection s’était déroulée. Il arrivait que le préfet s’écarte des appréciations de la CNCCFP. Lorsqu’il en était ainsi, le candidat concerné pouvait contester la décision préfectorale en formant un recours devant le juge administratif, en se fondant le cas échéant sur les chiffres retenus par la CNCCFP. L’appel était possible devant les cours administratives d’appel et le recours en cassation pouvait être formé à l’encontre de l’arrêt de la cour administrative d’appel. Le parcours contentieux était donc parsemé d’obstacles. Or, il n’en est plus ainsi aujourd’hui.
b) La jurisprudence a très sensiblement fait évoluer les choses en 2005. Deux décisions importantes le prouvent.
D’une part, par sa décision Mme Le Pen (CE 1er avril 2005, Mme Le Pen, AJDA 2005, p. 1306, note B. Maligner), le Conseil d’Etat, s’avisant que la CNCCFP est devenue une autorité administrative indépendante (ce dont, à vrai dire on ne doutait pas, le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat dans un Rapport public sur les autorités administratives indépendantes l’avaient déjà qualifiée de la sorte) a jugé que si un intéressé, mécontent de la décision par laquelle son compte de campagne a été approuvé après réformation, dispose d’un recours administratif devant CNCCFP, il peut aussi contester directement devant lui, juge administratif suprême, la décision de réformation de son compte de campagne, car la CNCCFP est un organisme collégial à compétence nationale (c’est elle qui arrête le montant du remboursement). Le recours juridictionnel ainsi porté devant le Conseil d’Etat directement est un recours de plein contentieux ordinaire pour l’exercice duquel le ministère d’avocat est obligatoire. Il convient d’être attentif au fait que cette solution, applicable à l’occasion de dépenses engagées pour une élection régionale, l’est tout autant pour les élections législatives. Dans ce cas aussi, la CNCCFP se prononce sur les comptes de campagne, peut les réformer en les approuvant et cette décision d’approbation après réformation est également susceptible de recours directement devant le Conseil d’Etat.
D’autre part, l’arrêt Le Drian en date du 10 août 2005 (CE 10 août 2005, Le Drian, AJDA 2005, n° 37, p. 2070, note B. Maligner) se situe dans le prolongement de la jurisprudence Mme Le Pen et précise que le Conseil d’Etat est compétent pour rectifier la décision de réformation prise par la CNCFFP, en tenant compte des justifications produites par le candidat en cours d’instance, qu’il a – évidemment – le pouvoir de « requalifier » un de personnes venues soutenir une liste) et qu’il a aussi le pouvoir de fixer le montant exact du remboursement des dépenses électorales auquel a droit un candidat.
Reste un troisième et ultime apport de la jurisprudence.
C. Les apports relatifs au problème des sanctions électorales complémentaires
Les termes de ce débat sont connus : l’article L. 7 du code électoral, dans sa rédaction issue de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995, porte que « Ne doivent pas être inscrits sur la liste électorale, pendant un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les personnes condamnées pour l’une des infractions prévues par les articles 432-10 à 432-16, 433-1, 433-2, 433-3 et 433-4 du code pénal ou pour le délit de recel de l’une de ces infractions, défini par les articles 321-1 et 321-2 du code pénal ». Il n’est donc pas un seul instant douteux que ce texte prive du droit de vote les personnes qui ont fait l’objet de l’une de ces condamnations pénales, comme par exemple la prise illégale d’intérêts. Bien plus par ailleurs, d’autres articles du code électoral complète cette sanction électorale de perte du droit de vote par une autre sanction, l’inéligibilité pour une durée double, soit dix ans, prévues par l’article L.O. 130 du code électoral qui s’applique au premier chef à l’élection des députés et sénateurs ainsi que, selon toute vraisemblance aussi, à la présidence de la République. Autant dire que de telles sanctions sont susceptibles d’affecter grandement l’avenir politique d’une personne… Comment est-il fait application de ces dispositions et en particulier de l’article 7 du code électoral ? Ce texte est-il automatiquement applicable ?
1°) La jurisprudence judiciaire est contrastée : exemple l’ « Affaire Juppé »
L’affaire Juppé, puisque telle est le nom que les gazettes ont retenu, a donné lieu à une jurisprudence contrastée de la part des juges répressifs.
a) En première instance, le tribunal correctionnel de Nanterre a condamné pour prise illégale d’intérêt M. Alain Juppé à 18 mois d’emprisonnement avec sursis – perpétuation d’une pratique illicite qui a permis à des permanents du RPR d’être salariés par la ville de Paris, dont le prévenu était, à l’époque des faits, adjoint aux finances. Cette condamnation entrant dans les prévisions de l’article 7 du C. élect. et emportant de plein droit la perte des droits civiques, le tribunal a simplement constaté que l’ancien Premier ministre ne devra pas être inscrit sur la liste électorale pendant cinq ans. Enfin, estimant que M. Juppé avait « trompé la confiance du peuple souverain », le tribunal correctionnel de Nanterre a rejeté sa demande tendant à ce que sa condamnation ne soit pas inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire (ce que le tribunal aurait pu lui accorder sur le fondement des dispositions de l’article 775-1 du code de procédure pénale). Certains commentateurs ont jugé la décision sévère, car – disaient-ils – elle entraîne en réalité une quasi mort politique, du fait, comme on l’a souligné plus haut, que la privation du droit de vote pendant cinq ans entraîne aussi une inéligibilité de dix ans… Mais, il faut être attentif à un point. Sur le plan du droit pénal strict, le jugement du tribunal repose sur l’idée que la « loi postérieure » et « spéciale » - la loi du 19 janvier 1995 – l’emporte sur la loi « antérieure » et « générale » - les dispositions contenues dans le code pénal dans son état issu de la réforme du code pénal en 1992. Cette solution est d’une grande orthodoxie juridique.
b) En appel, la Cour d’appel de Versailles (CA Versailles, 1er décembre 2004, M. Juppé et autres, AJDA 2005, p. 435 note – vigoureuse et rigoureuse – du Pr. Vincent), a considéré que la sanction électorale consistant à priver de son droit de vote M. Juppé devait être expressément prononcée par la juridiction répressive. Plus précisément, la Cour a réduit la peine principale (14 mois d’emprisonnement avec sursis), rejeté la demande de non-inscription de la sanction au bulletin n° 2 du casier judiciaire et réduit à 1 an l’interdiction des droits civiques. La Cour prononce ainsi une peine complémentaire qu’elle fonde sur l’article 432-17 du code pénal (qui prévoit que cette peine complémentaire est prononcée suivant les modalités prévues par l’article 131-26 du code pénal) et « pour éviter toute controverse future devant le juge civil sur l’application du code électoral (en bref l’article L. 7) », relève M. Juppé de l’incapacité automatique de l’article L. 7, comme elle était fondée à le faire en application de l’article 132-21 du code pénal. Donc, pour la Cour d’appel, la perte du droit de vote, la privation du droit de vote pendant une durée de cinq ans n’est pas automatique ; l’article L. 7 du code électoral ne s’applique pas automatiquement. La jurisprudence de la Cour d’appel de Versailles est évidemment beaucoup plus favorable à M. Juppé que ne l’était le jugement de Nanterre puisque, non seulement la sanction électorale est divisée par 5 et l’inéligibilité de 10 ans, prévue par l’article L.O. 130 du code électoral disparaît, automatiquement, pourrions-nous dire ; mais de surcroît, la situation de M. Juppé est bien meilleure encore car, selon le Conseil constitutionnel (Cons. const. 30 mars 2000, A.N. Landes, 3e circ., Rec. CC p. 58 ; D. 2001. 965. note E. Boitard), les dispositions de l’article L.O. 130, alinéa 1er s’appliquent aux personnes dont la condamnation entraîne de plein droit l’inscription sur la liste électorale, mais non à celles qui sont expressément condamnées par une décision judiciaire à la peine de privation de leurs droits de vote et/ou d’éligibilité. La solution est-elle « politique » comme on l’a dit, prétendu, ou laissé entendre ? Elle est à notre avis parfaitement fondée en droit – comme l’était celle du tribunal correctionnel en première instance – si l’on se réfère au réquisitoire de M. l’avocat général Renaut. Indépendamment du fait que les dispositions de l’article L. 7 du code électoral sont possiblement inconstitutionnelles (voir infra), l’arrêt de la Cour d’appel repose sur de solides arguments juridiques et sur l’idée, différente de celle retenue par les premiers juges, que la loi générale – le code pénal – l’emporte sur la loi spéciale – le code électoral – et que la loi antérieure – le code pénal – l’emporte aussi sur la loi postérieure – la loi électorale, l’article 7 dans sa rédaction issue de la loi du 19 janvier 1995. Or, la loi du 22 juillet 1992 (n° 92-683) portant réforme des dispositions générales du code pénal a supprimé les incapacités permanentes résultant de plein droit d’une condamnation pénale. De plus, l’article 132-17 du code pénal est formel : « aucune peine ne peut être appliquée si la juridiction ne l’a pas expressément prononcée ». Et, surtout, l’article 132-21 alinéa 1er porte : « L’interdiction de tout ou partie des droits civiques (…) ne peut, nonobstant toute disposition contraire, résulter de plein droit d’une condamnation ». Autrement exprimé, l’article 7 du C. élect. dans sa rédaction issue de la loi du 19 janvier 1995 est, si l’on peut dire, incompatible avec la philosophie du code pénal.
Seulement, il reste à remarquer ceci : le raisonnement suivi par la Cour d’appel de Versailles ne semble pas conforme à la jurisprudence civile de la Cour de cassation laquelle fait nettement prévaloir la lex specialis et la loi postérieure sur la loi répressive générale. L’application de ces principes emporte que l’article 7 du code électoral prévaut sur la loi pénale générale. C’est pourquoi la 2e chambre civile n’hésite pas à censurer des décisions des juges d’instance, chargés du contentieux de la liste électorale, qui n’ont pas appliqué l’article L. 7 (Cass. civ. 2e, 1er mars 2001, Bull. civ. II. n° 33), et ce alors même, on le verra plus loin, qu’il est possible de considérer que ce texte est contraire à la Constitution…
2°) La position du Conseil d’Etat
La position du Conseil d’Etat est récente. Elle résulte de deux décisions rendues par la Section du contentieux le 1er juillet 2005 (CE Sect. 1er juillet 2005, Ousty et Gravier (AJDA 2005, p. 1824). Selon la Haute juridiction administrative, l’article L. 7 du code électoral ainsi que l’inéligibilité qui en résulte ne sont pas contraires aux stipulations de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Pourquoi ? Parce que la sanction électorale prévue par l’article L. 7 est prononcée à l’issue d’une procédure ayant le caractère d’une accusation en matière pénale au sens de l’article 6 de la CEDH. Cette sanction est en rapport direct avec les fonctions à l’égard desquelles le délit a été commis, est subordonnée à la reconnaissance de la culpabilité de l’auteur de l’une des infractions mentionnées à l’article L. 7 par le juge pénal devant lequel l’intéressé bénéficie des garanties exigées par l’article 6. En outre, précise la Section du contentieux, il est toujours possible à la juridiction répressive, en application de l’article 775-1 du code de procédure pénale, de relever l’auteur des infractions des incapacités électorales en prononçant soit d’emblée, soit ultérieurement la dispense de la condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire. Par suite, la peine complémentaire instaurée par l’article L. 7 du code électoral n’est pas incompatible avec les stipulations de l’article 6 § 1 de la CEDH.
Dans la mesure où le contrôle de conventionnalité ne s’écarte pas trop, selon Claire Landais et Frédéric Lenica (AJDA précité) du contrôle de constitutionnalité, doit-on conclure que, ce faisant, le Conseil d’Etat aurait accordé un « brevet de constitutionnalité », si l’on ose dire, à l’article L. 7 du code électoral ? C’est, à notre sens, difficile à dire car toute extrapolation est vraisemblablement un peu hasardeuse… Alors, est-on éclairé par le Conseil constitutionnel ?
3°) La position du Conseil constitutionnel
Relativement à la question examinée ou à propos d’une question assez voisine, le Conseil constitutionnel a rendu deux décisions.
a) La décision CC 2 décembre 2004, Sénat, Guadeloupe, Rec. CC p. 206. C’est évidemment une décision assez récente, mais qui est peut-être d’interprétation délicate. Par cette décision et en sa qualité de juge de l’élection, le Conseil constitutionnel a pris position sur deux points. En premier lieu, il n’applique pas l’article L. 7 du code électoral, non point parce que ce texte serait inconstitutionnel (dans le cadre d’un contentieux électoral, le Conseil n’accepte pas de contrôler la constitutionnalité d’un texte législatif), mais parce que les faits reprochés à la candidate élue au Sénat – atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics pour lesquels elle a été définitivement condamnée par une décision du juge répressif – ont été commis avant l’intervention de la loi électorale du 19 janvier 1995. En second lieu, le Haut Conseil fait observer que si ces marchés ont été renouvelés en 1995 et 1996, soit à une date où la loi du 19 janvier 1995 s’appliquait, les dispositions de l’article L. 7 ne sont toutefois pas applicables dans la mesure où le juge répressif ne les a pas qualifiés d’actes délictueux. Cela ne signifie-t-il pas que, pour le Conseil constitutionnel, la loi pénale générale prévaut sur la loi postérieure ou que la sanction électorale de privation du droit de vote – et par suite l’inéligibilité – ne s’applique(nt) pas « automatiquement » et « mécaniquement », mais seulement si elle (la privation du droit de vote) a été expressément prononcée par le juge répressif ?
b) La jurisprudence CC 99-410 DC, 15 mars 1999 est peut-être plus significative : ses implications sur l’éventuelle inconstitutionnalité de l’art. L. 7
En revanche, si l’on se réfère à cette jurisprudence abondamment commentée par les meilleurs spécialistes (AJDA 1999, p. 379, comm. J.-E. Schoettl; ibidem p. 500, note O. Gohin ; J.-H. Robert, JCP 1999, I. 151, p. 1290; RD publ. 1999, p. 653, note J.-P. Camby; RFDC 1999, p. 328, note J. Pini ; LPA 21 septembre 1999, p. 8, note B. Mathieu), on peut se demander si l’article L. 7 du code électoral n’est pas contraire à la Constitution. Le Conseil constitutionnel a en effet jugé qu’une incapacité de plein droit, par son automaticité même, méconnaît le principe de la nécessité des peines qui implique que l’incapacité d’exercer une fonction élective ne peut être appliquée que si le juge l’a expressément prononcée en tenant compte des circonstances propres à l’espèce. On est fondé à penser que les juridictions judiciaires pourraient pour ce motif écarter l’application de l’article L. 7, d’autant qu’une récente étude de M. Julien Bonnet (L’amorce d’une véritable révolution juridique : la réponse du juge ordinaire et du Parlement à la censure par le Conseil constitutionnel d’une loi promulguée, RFDA 2005, p. 1049) montre les résistances du juge ordinaire à appliquer des normes suspectées d’être entachées d’un vice d’inconstitutionnalité, au point de les écarter aux cas d’espèces…
Alors, si d’aventure l’article L. 7 était inconstitutionnel, on se retournerait vers le Parlement pour que celui-ci revienne sur son ouvrage et poursuivre ce que, nous l’avons vu, il entreprend actuellement : un vaste programme de réforme du droit électoral…
Comment conclure ? Par un constat et un souhait. Le constat est simple et ressort clairement de ce qui vient d’être sommairement exposé : le droit électoral est un droit vivant, toujours d’actualité et en perpétuelle mutation. Le souhait ? Il reste à être exaucé : que les réformes actuellement en discussion ou la plupart d’entre elles se traduisent en droit positif au plus vite afin que les scrutins qui vont se succéder à un rythme soutenu à partir de 2007 se déroulent dans les meilleures conditions, c’est-à-dire dans des conditions propres à garantir leur sincérité.
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