C. Les apports relatifs au problème des sanctions électorales complémentaires

Les termes de ce débat sont connus : l’article L. 7 du code électoral, dans sa rédaction issue de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995, porte que « Ne doivent pas être inscrits sur la liste électorale, pendant un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les personnes condamnées pour l’une des infractions prévues par les articles 432-10 à 432-16, 433-1, 433-2, 433-3 et 433-4 du code pénal ou pour le délit de recel de l’une de ces infractions, défini par les articles 321-1 et 321-2 du code pénal ». Il n’est donc pas un seul instant douteux que ce texte prive du droit de vote les personnes qui ont fait l’objet de l’une de ces condamnations pénales, comme par exemple la prise illégale d’intérêts. Bien plus par ailleurs, d’autres articles du code électoral complète cette sanction électorale de perte du droit de vote par une autre sanction, l’inéligibilité pour une durée double, soit dix ans, prévues par l’article L.O. 130 du code électoral qui s’applique au premier chef à l’élection des députés et sénateurs ainsi que, selon toute vraisemblance aussi, à la présidence de la République. Autant dire que de telles sanctions sont susceptibles d’affecter grandement l’avenir politique d’une personne… Comment est-il fait application de ces dispositions et en particulier de l’article 7 du code électoral ? Ce texte est-il automatiquement applicable ?

1°) La jurisprudence judiciaire est contrastée : exemple l’ « Affaire Juppé »

L’affaire Juppé, puisque telle est le nom que les gazettes ont retenu, a donné lieu à une jurisprudence contrastée de la part des juges répressifs.

a) En première instance, le tribunal correctionnel de Nanterre a condamné pour prise illégale d’intérêt M. Alain Juppé à 18 mois d’emprisonnement avec sursis – perpétuation d’une pratique illicite qui a permis à des permanents du RPR d’être salariés par la ville de Paris, dont le prévenu était, à l’époque des faits, adjoint aux finances. Cette condamnation entrant dans les prévisions de l’article 7 du C. élect. et emportant de plein droit la perte des droits civiques, le tribunal a simplement constaté que l’ancien Premier ministre ne devra pas être inscrit sur la liste électorale pendant cinq ans. Enfin, estimant que M. Juppé avait « trompé la confiance du peuple souverain », le tribunal correctionnel de Nanterre a rejeté sa demande tendant à ce que sa condamnation ne soit pas inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire (ce que le tribunal aurait pu lui accorder sur le fondement des dispositions de l’article 775-1 du code de procédure pénale). Certains commentateurs ont jugé la décision sévère, car – disaient-ils – elle entraîne en réalité une quasi mort politique, du fait, comme on l’a souligné plus haut, que la privation du droit de vote pendant cinq ans entraîne aussi une inéligibilité de dix ans… Mais, il faut être attentif à un point. Sur le plan du droit pénal strict, le jugement du tribunal repose sur l’idée que la « loi postérieure » et « spéciale » - la loi du 19 janvier 1995 – l’emporte sur la loi « antérieure » et « générale » - les dispositions contenues dans le code pénal dans son état issu de la réforme du code pénal en 1992. Cette solution est d’une grande orthodoxie juridique.


b) En appel, la Cour d’appel de Versailles (CA Versailles, 1er décembre 2004, M. Juppé et autres, AJDA 2005, p. 435 note – vigoureuse et rigoureuse – du Pr. Vincent), a considéré que la sanction électorale consistant à priver de son droit de vote M. Juppé devait être expressément prononcée par la juridiction répressive. Plus précisément, la Cour a réduit la peine principale (14 mois d’emprisonnement avec sursis), rejeté la demande de non-inscription de la sanction au bulletin n° 2 du casier judiciaire et réduit à 1 an l’interdiction des droits civiques. La Cour prononce ainsi une peine complémentaire qu’elle fonde sur l’article 432-17 du code pénal (qui prévoit que cette peine complémentaire est prononcée suivant les modalités prévues par l’article 131-26 du code pénal) et « pour éviter toute controverse future devant le juge civil sur l’application du code électoral (en bref l’article L. 7) », relève M. Juppé de l’incapacité automatique de l’article L. 7, comme elle était fondée à le faire en application de l’article 132-21 du code pénal. Donc, pour la Cour d’appel, la perte du droit de vote, la privation du droit de vote pendant une durée de cinq ans n’est pas automatique ; l’article L. 7 du code électoral ne s’applique pas automatiquement. La jurisprudence de la Cour d’appel de Versailles est évidemment beaucoup plus favorable à M. Juppé que ne l’était le jugement de Nanterre puisque, non seulement la sanction électorale est divisée par 5 et l’inéligibilité de 10 ans, prévue par l’article L.O. 130 du code électoral disparaît, automatiquement, pourrions-nous dire ; mais de surcroît, la situation de M. Juppé est bien meilleure encore car, selon le Conseil constitutionnel (Cons. const. 30 mars 2000, A.N. Landes, 3e circ., Rec. CC p. 58 ; D. 2001. 965. note E. Boitard), les dispositions de l’article L.O. 130, alinéa 1er s’appliquent aux personnes dont la condamnation entraîne de plein droit l’inscription sur la liste électorale, mais non à celles qui sont expressément condamnées par une décision judiciaire à la peine de privation de leurs droits de vote et/ou d’éligibilité. La solution est-elle « politique » comme on l’a dit, prétendu, ou laissé entendre ? Elle est à notre avis parfaitement fondée en droit – comme l’était celle du tribunal correctionnel en première instance – si l’on se réfère au réquisitoire de M. l’avocat général Renaut. Indépendamment du fait que les dispositions de l’article L. 7 du code électoral sont possiblement inconstitutionnelles (voir infra), l’arrêt de la Cour d’appel repose sur de solides arguments juridiques et sur l’idée, différente de celle retenue par les premiers juges, que la loi générale – le code pénal – l’emporte sur la loi spéciale – le code électoral – et que la loi antérieure – le code pénal – l’emporte aussi sur la loi postérieure – la loi électorale, l’article 7 dans sa rédaction issue de la loi du 19 janvier 1995. Or, la loi du 22 juillet 1992 (n° 92-683) portant réforme des dispositions générales du code pénal a supprimé les incapacités permanentes résultant de plein droit d’une condamnation pénale. De plus, l’article 132-17 du code pénal est formel : « aucune peine ne peut être appliquée si la juridiction ne l’a pas expressément prononcée ». Et, surtout, l’article 132-21 alinéa 1er porte : « L’interdiction de tout ou partie des droits civiques (…) ne peut, nonobstant toute disposition contraire, résulter de plein droit d’une condamnation ». Autrement exprimé, l’article 7 du C. élect. dans sa rédaction issue de la loi du 19 janvier 1995 est, si l’on peut dire, incompatible avec la philosophie du code pénal.
Seulement, il reste à remarquer ceci : le raisonnement suivi par la Cour d’appel de Versailles ne semble pas conforme à la jurisprudence civile de la Cour de cassation laquelle fait nettement prévaloir la lex specialis et la loi postérieure sur la loi répressive générale. L’application de ces principes emporte que l’article 7 du code électoral prévaut sur la loi pénale générale. C’est pourquoi la 2e chambre civile n’hésite pas à censurer des décisions des juges d’instance, chargés du contentieux de la liste électorale, qui n’ont pas appliqué l’article L. 7 (Cass. civ. 2e, 1er mars 2001, Bull. civ. II. n° 33), et ce alors même, on le verra plus loin, qu’il est possible de considérer que ce texte est contraire à la Constitution…


2°) La position du Conseil d’Etat

La position du Conseil d’Etat est récente. Elle résulte de deux décisions rendues par la Section du contentieux le 1er juillet 2005 (CE Sect. 1er juillet 2005, Ousty et Gravier (AJDA 2005, p. 1824). Selon la Haute juridiction administrative, l’article L. 7 du code électoral ainsi que l’inéligibilité qui en résulte ne sont pas contraires aux stipulations de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Pourquoi ? Parce que la sanction électorale prévue par l’article L. 7 est prononcée à l’issue d’une procédure ayant le caractère d’une accusation en matière pénale au sens de l’article 6 de la CEDH. Cette sanction est en rapport direct avec les fonctions à l’égard desquelles le délit a été commis, est subordonnée à la reconnaissance de la culpabilité de l’auteur de l’une des infractions mentionnées à l’article L. 7 par le juge pénal devant lequel l’intéressé bénéficie des garanties exigées par l’article 6. En outre, précise la Section du contentieux, il est toujours possible à la juridiction répressive, en application de l’article 775-1 du code de procédure pénale, de relever l’auteur des infractions des incapacités électorales en prononçant soit d’emblée, soit ultérieurement la dispense de la condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire. Par suite, la peine complémentaire instaurée par l’article L. 7 du code électoral n’est pas incompatible avec les stipulations de l’article 6 § 1 de la CEDH.
Dans la mesure où le contrôle de conventionnalité ne s’écarte pas trop, selon Claire Landais et Frédéric Lenica (AJDA précité) du contrôle de constitutionnalité, doit-on conclure que, ce faisant, le Conseil d’Etat aurait accordé un « brevet de constitutionnalité », si l’on ose dire, à l’article L. 7 du code électoral ? C’est, à notre sens, difficile à dire car toute extrapolation est vraisemblablement un peu hasardeuse… Alors, est-on éclairé par le Conseil constitutionnel ?

3°) La position du Conseil constitutionnel

Relativement à la question examinée ou à propos d’une question assez voisine, le Conseil constitutionnel a rendu deux décisions.

a) La décision CC 2 décembre 2004, Sénat, Guadeloupe, Rec. CC p. 206. C’est évidemment une décision assez récente, mais qui est peut-être d’interprétation délicate. Par cette décision et en sa qualité de juge de l’élection, le Conseil constitutionnel a pris position sur deux points. En premier lieu, il n’applique pas l’article L. 7 du code électoral, non point parce que ce texte serait inconstitutionnel (dans le cadre d’un contentieux électoral, le Conseil n’accepte pas de contrôler la constitutionnalité d’un texte législatif), mais parce que les faits reprochés à la candidate élue au Sénat – atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics pour lesquels elle a été définitivement condamnée par une décision du juge répressif – ont été commis avant l’intervention de la loi électorale du 19 janvier 1995. En second lieu, le Haut Conseil fait observer que si ces marchés ont été renouvelés en 1995 et 1996, soit à une date où la loi du 19 janvier 1995 s’appliquait, les dispositions de l’article L. 7 ne sont toutefois pas applicables dans la mesure où le juge répressif ne les a pas qualifiés d’actes délictueux. Cela ne signifie-t-il pas que, pour le Conseil constitutionnel, la loi pénale générale prévaut sur la loi postérieure ou que la sanction électorale de privation du droit de vote – et par suite l’inéligibilité – ne s’applique(nt) pas « automatiquement » et « mécaniquement », mais seulement si elle (la privation du droit de vote) a été expressément prononcée par le juge répressif ?

b) La jurisprudence CC 99-410 DC, 15 mars 1999 est peut-être plus significative : ses implications sur l’éventuelle inconstitutionnalité de l’art. L. 7
En revanche, si l’on se réfère à cette jurisprudence abondamment commentée par les meilleurs spécialistes (AJDA 1999, p. 379, comm. J.-E. Schoettl; ibidem p. 500, note O. Gohin ; J.-H. Robert, JCP 1999, I. 151, p. 1290; RD publ. 1999, p. 653, note J.-P. Camby; RFDC 1999, p. 328, note J. Pini ; LPA 21 septembre 1999, p. 8, note B. Mathieu), on peut se demander si l’article L. 7 du code électoral n’est pas contraire à la Constitution. Le Conseil constitutionnel a en effet jugé qu’une incapacité de plein droit, par son automaticité même, méconnaît le principe de la nécessité des peines qui implique que l’incapacité d’exercer une fonction élective ne peut être appliquée que si le juge l’a expressément prononcée en tenant compte des circonstances propres à l’espèce. On est fondé à penser que les juridictions judiciaires pourraient pour ce motif écarter l’application de l’article L. 7, d’autant qu’une récente étude de M. Julien Bonnet (L’amorce d’une véritable révolution juridique : la réponse du juge ordinaire et du Parlement à la censure par le Conseil constitutionnel d’une loi promulguée, RFDA 2005, p. 1049) montre les résistances du juge ordinaire à appliquer des normes suspectées d’être entachées d’un vice d’inconstitutionnalité, au point de les écarter aux cas d’espèces…

Alors, si d’aventure l’article L. 7 était inconstitutionnel, on se retournerait vers le Parlement pour que celui-ci revienne sur son ouvrage et poursuivre ce que, nous l’avons vu, il entreprend actuellement : un vaste programme de réforme du droit électoral…

Comment conclure ? Par un constat et un souhait. Le constat est simple et ressort clairement de ce qui vient d’être sommairement exposé : le droit électoral est un droit vivant, toujours d’actualité et en perpétuelle mutation. Le souhait ? Il reste à être exaucé : que les réformes actuellement en discussion ou la plupart d’entre elles se traduisent en droit positif au plus vite afin que les scrutins qui vont se succéder à un rythme soutenu à partir de 2007 se déroulent dans les meilleures conditions, c’est-à-dire dans des conditions propres à garantir leur sincérité.