L’actualité du droit électoral français
Par Bernard MALIGNER
CNRS - CERSA - Université Paris II

Il y a quelques années, M. Jacques Chancel, qui recevait Mg Marty, Cardinal-Archevêque de Paris, à l’une de ses fameuses émissions « Radioscopie » lui dit au terme de celle-ci : « Monseigneur, il nous reste dix secondes ; pour vous, qu’est-ce que Dieu ? ». Mutatis mutandis, c’est un peu au même exercice que je suis confronté aujourd’hui puisqu’il m’appartient de vous exposer en vingt minutes – il m’a été demandé de montrer l’exemple puisque je planche le premier – ce qu’est l’actualité du droit électoral français.
Il est aisé de définir le « droit électoral français » : il est constitué de toutes les règles, voire en amont des projets et propositions, notamment parlementaires, qui sont ou sont susceptibles de devenir le droit électoral positif au sens strict. Il s’agit aussi des décisions que rend la jurisprudence en matière d’élections politiques nationales ou locales. Ce dernier substantif exclut de s’intéresser à une question voisine de l’élection, alors même que l’actualité commanderait d’en parler : le référendum.


Quant à savoir ce qu’est l’actualité, il suffit de consulter Le Petit Robert pour savoir qu’il s’agit de ce qui correspond au proche passé. Mais alors qu’est-ce que le proche passé ? Par convention avec moi-même, j’ai convenu que le proche passé du droit électoral donc l’actualité du droit électoral français correspondrait aux règles de droit positif, aux projets et propositions en cours de discussion, à la jurisprudence récente, au cours de la période d’un an (sauf exception rarissime) : de novembre 2004 à la date de notre colloque.
Or, au cours de cette période d’un an, le droit électoral français me paraît être caractérisé par deux traits principaux. D’une part, on assiste à un vaste mouvement de réforme du droit électoral écrit (I) ; d’autre part, la jurisprudence électorale est marquée par des avancées notables dans l’interprétation et l’application du droit écrit électoral (II).

I. Un vaste mouvement de réforme du droit électoral écrit

A cet égard, trois axes de réformes se dessinent nettement.

A. Les réformes concernant la préparation et l’organisation des élections

Dans cette perspective, trois points sont incontestablement d’actualité. Le premier concerne le calendrier électoral ; le deuxième intéresse le remodelage des circonscriptions électorales, spécialement législatives ; le troisième concerne le régime des candidatures aux élections.

1°) La révision du calendrier électoral

De cette question, je ne dirai que très peu de choses puisque M. le président Hyest, auteur du Rapport ayant pour titre Proroger le mandat des sénateurs, des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007 (Document Sénat n° 3, annexe au procès-verbal de la séance du 5 octobre 2005), vient à l’instant dans ses aimables propos d’accueil de nous en parler. Il suffit simplement de rappeler brièvement que le report du calendrier électoral primitif qui, s’il était maintenu, aurait pour conséquence l’organisation de cinq élections en 2007 (la présidentielle, les législatives, les cantonales, les municipales et les sénatoriales) engendrerait ou entraînerait une confusion des enjeux nationaux et locaux, des difficultés d’organisation pour les communes, les préfectures, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et les juges tant administratif que constitutionnel. Et ce, sans préjudice de parrainages des candidats à l’élection présidentielle par des maires en fin de mandat et de nouveaux maires. C’est pourquoi, le projet de loi gouvernemental précédé de diverses propositions de loi en ce sens - tel qu’il a été adopté en première lecture par le Sénat le 11 octobre dernier et avant son examen par l’Assemblée nationale où il n’est pas encore inscrit à l’ordre du jour - prévoit le calendrier suivant. Rien n’est changé en ce qui concerne les élections présidentielles et législatives : celles-ci sont maintenues aux dates prévues en 2007. En revanche, les autres élections sont reportées d’un an. Ainsi, se dérouleront en 2008, les élections cantonales, municipales (au printemps), tandis que les élections sénatoriales devront intervenir à l’automne. Il reste que dans l’état du texte, le mandat d’une des séries des sénateurs durera dix ans, ce qui semble provoquer quelques résistances du côté de chez certains députés…

2°) Le remodelage des circonscriptions législatives

Dans ses Observations sur les échéances électorales à venir du 7 juillet 2005, le Conseil constitutionnel n’a pas manqué de faire observer que le dernier remodelage des circonscriptions électorales remonte à la loi du 24 novembre 1986 qui reposait sur le recensement de la population de 1982 et qu’une réforme est d’autant plus nécessaire que, depuis lors, deux recensements sont intervenus en 1990 et 1999. Pour le Conseil constitutionnel, cette situation est peu compatible avec les exigences posées par l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’homme et les articles 3 et 24 de la Constitution : l’égalité devant le suffrage est en effet quelque peu malmenée. On sait que dans ses Observations de juillet 2005, le Conseil constitutionnel a explicitement indiqué qu’un « redécoupage » des circonscriptions législatives devrait intervenir avant les prochaines élections législatives et que, si ce remodelage n’était pas réalisé avant l’échéance de 2007, il devrait être effectué aussitôt après… Des parlementaires ont interrogé le Gouvernement à ce sujet. En réponse à des questions écrites de MM. Marc Francina et Léonce Déprez, le Gouvernement a récemment fait savoir (4 octobre 2005) qu’une commission de 5 membres, présidée par un Conseiller d’Etat et dans laquelle siégeaient deux professeurs de droit, un membre du corps préfectoral et un statisticien, s’était penchée sur la question ; qu’elle avait rendu un rapport et que le gouvernement avait décidé de ne pas procéder à un remodelage des circonscriptions maintenant, c’est-à-dire à moins deux ans des élections, car procéder autrement serait contraire à l’usage républicain… Il reste à remarquer que, suivant des données récentes contenues dans une réponse à une question écrite de Mme Marie-Jo Zimmermann, le ministre d’Etat, ministre de l’Intérieur (11 octobre 2005) fait tout de même bien ressortir les inégalités entre les circonscriptions. Ainsi par exemple, le député de la 2e circonscription de la Lozère représente 34 374 habitants, tandis que celui de la 2e circonscription du Val-d’Oise représente 188 200 habitants soit 5,47 fois plus… Le juriste doit poser la question de légalité d’une telle situation. L’absence de réforme de la carte des circonscriptions législatives est-elle contraire au principe d’égalité devant le suffrage ? La question est difficile et me conduit à présenter deux séries d’observations à ce sujet. En premier lieu, je n’ignore pas que dans le cadre d’un contentieux électoral classique formé après l’élection d’un député déterminé, un contrôle de constitutionnalité est, en l’état du droit jurisprudentiel, impossible. On sait en effet, depuis une décision du 25 juillet 2002, A.N. Var, 6e circ. (Affaire Mme Pailler) notamment, qu’un grief tiré de l’inconstitutionnalité d’une absence de découpage est inopérant dans le cadre du contrôle exercé sur le fondement de l’article 59 de la Constitution, c’est-à-dire lorsque le juge constitutionnel intervient en sa qualité de juge de l’élection. Et comme il est évidemment exclu qu’il soit possible d’exercer sur ce point un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de l’article 61 de la Constitution, il est très certainement impossible que le Conseil constitutionnel soit amené à contrôler la constitutionnalité d’un refus de découpage ou de l’absence de redécoupage des circonscriptions législatives. Mais en second lieu, il ne nous semble pas exclu qu’un contrôle de conventionnalité soit mis en œuvre dans les circonstances que l’on va brièvement exposer. En effet, dès lors qu’il est admis depuis une décision du Conseil constitutionnel du 21 octobre 1988, A.N. Val-d’Oise, 5e circonscription, que le juge constitutionnel, en sa qualité de juge de l’élection, apprécie la compatibilité d’un texte législatif avec un instrument international, on ne voit pas ce qui pourrait faire obstacle à ce que l’absence d’un découpage de circonscription législative soit confronté à une convention internationale. C’est sans succès, à mon avis, que serait invoquée une violation du principe d’égalité de suffrage au regard de la CEDH dès lors que ladite Convention ne comporte pas de stipulation de cette nature. En revanche, il nous semble que l’absence de découpage législatif pourrait être contestée au regard des dispositions de l’article 25, b, du Pacte international sur les droits civils et politiques qui font référence au principe d’égalité devant le suffrage, tout au moins si l’on en croit la lecture que fait de ce texte le Haut commissariat ONU aux droits de l’Homme, dans sa 57 e session du 12 juillet 1996 (point 21). De sorte que, si cette opinion est fondée, on ne voit pas comment le Conseil constitutionnel pourrait se refuser à exercer son contrôle avant le scrutin, à la suite d’un recours formé par un de ces requérants d’habitude que l’on connaît, qu’il s’agisse de M. Meyet, de M. Hauchemaille ou de M. Hoeffer, sur le fondement de la jurisprudence Delmas, Bernard, Hauchemaille et Association Déclic (V. commentaire de M. J.-E. Schoettl sous Cons. const. 22 mai 2002, Les Petites Affiches 4 juin 2002, p. 13), à l’occasion d’un recours dirigé contre le décret portant convocation des électeurs… Nous attendrions avec grand intérêt sa décision sur le fond, bien que l’on puisse penser qu’il a déjà, d’une certaine manière, apporté par anticipation sa réponse en indiquant, comme on l’a rappelé plus haut, que si le découpage des circonscriptions législatives n’était pas opéré avant les futurs élections législatives, ce serait – seulement – regrettable, ce qui donne à penser que ce n’est pas nécessairement illégal…

3°) Les réformes concernant les candidats aux élections

Elles portent sur le régime des candidatures à certaines élections d’une part et sur le régime des incapacités électorales d’autre part.

a) La modification du régime des candidatures
Trois séries de propositions sont faites à cet égard.

D’abord, il est proposé, sur les recommandations du Conseil constitutionnel d’ailleurs, de réfléchir aux conditions de la candidature aux élections présidentielles. On sait que, en dépit de la réforme opérée en 1976, portant de 100 à 500 le nombre de signatures que doit recueillir un candidat pour concourir à l’élection présidentielle, 16 candidats se sont présentés lors de la dernière élection présidentielle de 2002, chiffre jamais atteint jusqu’ici et qui a probablement contribué à la dispersion des voix au premier tour, possiblement retentit sur les candidatures au second tour et, par suite, sur les résultats que l’on sait… C’est pourquoi, il a été proposé par M. le sénateur Vallet de porter de nombre de signatures de 500 à 1000 (proposition n° 503). De même, et de manière très intéressante, M. le sénateur Jean-Louis Masson a proposé la mise en place d’un système de parrainage plus raffiné. Le système ancien – c’est-à-dire actuel – ayant donné des résultats inattendus pour les uns inespérés pour les autres, doit être modifié : l’honorable parlementaire propose, comme son collègue Vallet, de porter le nombre de parrains à 1000. Mais comme il lui semble tout à fait anormal que des candidats potentiels, représentant un courant d’idées non négligeable ne puissent participer à la compétition, il recommande que les formations politiques ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés lors des plus récentes élections législatives puissent présenter un candidat de leur choix (proposition de loi Masson Document Sénat 2005, n° 19).

Ensuite, il est préconisé de mettre en place un système nouveau pour les candidatures au second tour des élections cantonales et pour le second tour des élections législatives. Dans le système préconisé par M. Olivier Dassault et Alain Gest (proposition de loi document Assemblée nationale 2005 n° 2388), il s’agit d’éviter en tout état de cause des « triangulaires » ou des « quadrangulaires ». Aussi bien, est-il envisagé de permettre aux seuls deux candidats arrivés en tête à l’issue du premier tour de pouvoir se présenter au second.

Enfin, l’extension de la féminisation des candidatures est recherchée. Il s’agit en fait d’étendre le principe de la parité femme-homme initié par la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 et consacré par la loi du 6 juin 2000 (laquelle a inspiré d’autres réformes législatives pour les élections européennes ou les élections sénatoriales). L’état des lieux à la suite de ces réformes législatives est assez contrasté : d’une part, la présence des femmes dans les conseils municipaux dans les communes de 3500 habitants et plus est passé de 25,7 % en 1995 à 47,5 ¨% en 2002, première année d’application de la réforme où le principe de parité s’applique par « groupe de 6 personnes candidates ». Au Sénat, le nombre de femmes représente environ 17 % du nombre total des sénateurs et la féminisation des candidatures a eu un effet sur le rajeunissement de la Haute assemblée. Faut-il rappeler qu’au Parlement européen, dont la première Présidente fut Mme Simone Veil, le pourcentage de femme parlementaire européen est passé de 22,2 % en 1979 à 43,6 % en 2004. Dans les conseils régionaux, la part des femmes atteint 47,6 % des conseillers régionaux ; mais elles ne représentent que 37,7 % des vice-présidents. Mais, d’autre part, les femmes ne représentent que 12,31 % des députés à l’Assemblée nationale et dans les communes de 3500 habitants et plus, les femmes occupant un fauteuil de maire, qui représentaient 4,4 % du total en 1995, n’est que de 6,7 % actuellement. Madame Gisèle Gautier relève dans ses rapports soumis au Sénat que sur 36700 maires, 4076 seulement (soit 11 % ; 7 % en 1995) sont des femmes. Dans le même esprit, les femmes ne représentent que 10,4 % des conseillers généraux et 18 départements ne comptent aucune femme…
D’où un grand nombre de propositions de loi ayant pour objet d’étendre la parité dans l’ensemble des assemblées délibérantes par l’instauration d’une parité femme-homme strictement alternative pour les élections à la représentation proportionnelle et, pour les élections au scrutin uninominal majoritaire, l’institution obligatoire d’un mode de candidature associant le candidat titulaire d’un sexe donné et un candidat suppléant de l’autre sexe (propositions de loi de Mme Zimmermann, de M. Zumkeller, de M. Folliot, de M. Denis Jacquat. Par ailleurs, il est préconisé d’étendre la féminisation des exécutifs municipaux et régionaux (on ne compte qu’une seule femme, Mme Ségolène Royal, comme présidente d’un conseil régional) par un système du même type d’alternance stricte femme-homme parmi les adjoints au maire et les vice-présidents des conseils régionaux (V. propositions de loi de Mme Valérie Létard (document Sénat n° 51), Mme Zimmermann (document Assemblée nationale n° 2265 et n° 2263), Mme Cohen-Séat et ses collègues du groupe communiste républicain et citoyen).

b) La modification du régime des inéligibilités et des incompatibilités

A s’en tenir à une réponse apportée par le ministre de l’Intérieur le 13 octobre 2005 à une question écrite de M. le sénateur Masson, la question de la réforme du régime des inéligibilités et des incompatibilités est à l’ordre du jour du travail gouvernemental. Actuellement le Gouvernement procède à la consultation de l’ensemble des ministères concernés et poursuit ses réflexions en tenant compte de l’évolution du paysage institutionnel lié au développement de l’intercommunalité et à la décentralisation. Il pourrait, à notre sens, s’inspirer des travaux d’universitaires à ce sujet (V. par exemple l’étude de M. François Robbe, Inéligibilités et incompatibilités, in Le caractère équitable de la représentation politique, L’Harmattan, 2004, p. 154 et ss.).